Эксперты обсудили вопросы выполнения контрольно-надзорными органами процессуальных правил

17 мая 2021 г. Ассоциация «Некоммерческое партнерство «Объединение корпоративных юристов» провела в Санкт-Петербурге с участием судей Конституционного Суда РФ XI научно-практическую конференцию «Как добиться выполнения контрольно-надзорными органами процессуальных (процедурных) правил».

В рамках мероприятия начальник Правового управления ФАС России Артем Молчанов поделился взглядами ФАС России на экономические и правовые аспекты процедуры антимонопольных расследований. Так, он отметил, что понимание экономической логики деятельности государственных регуляторов очень важно для формирования законодательства и практики.

Регулятор должен понимать, какие задачи перед ним стоят, потому что без понимания той плоскости, той материи, в которой работает регулятор, его действия не приведут к желаемому результату. А желаемые результаты работы антимонопольного органа – это обеспечить удовлетворенность потребителей; стабильное развитие хозсубъектов, которые обеспечивают удовлетворенность потребителей; и в целом повышение экономического уровня государства, его благосостояния.

По словам начальника Правового управления ФАС России, любое решение антимонопольного органа (правильное или неправильное) существенно влияет на рынок. Неправильное антимонопольное решение приведет к деформации рынка.

В связи с этим антимонопольный орган не может применять нормы законодательства в отрыве от экономики. Ключевыми понятиями, используемыми при проведении антимонопольных расследований, являются конкуренция и товарный рынок. Под конкуренцией понимается соперничество хозсубъектов на соответствующем товарном рынке. В свою очередь товарный рынок – это базовое понятие для любых антимонопольных расследований, понятие экономическое, заложенное в закон, – сфера обращения, где потребители имеют возможность приобрести товар.

Для оценки этой возможности должны быть соответствующие инструменты и механизмы, которые из экономики перекочевали в плоскость законодательства и формализованы в Законе о защите конкуренции и нормативных актах ФАС России, определяющих порядок анализа состояния конкуренции.

На то, что антимонопольный орган должен иметь постоянную связь с рынком, часто обращают внимание высшие судебные инстанции. Так, в Определении от 26.10.2017 № 2496-О Конституционный Суд РФ указал, что «часть 5.1 статьи 45 предполагает, что антимонопольный орган должен действовать не произвольно, а собрать достаточное количество доказательств и полно и всесторонне установить фактические обстоятельства, связанные с поведением субъектов хозяйственной деятельности, с тем чтобы принять надлежащее обоснованное решение».

Если до изменения законодательства в 2016 г. больше половины дел рассматривалось вне проведения анализа состояния конкуренции, и это давало разрыв между реальной ситуацией и принимаемым решением, то сейчас анализ рынка, анализ состояния конкуренции – обязательный элемент любого антимонопольного расследования. При этом важно, что нарушение процедуры и порядка анализа рынка приведет совершенно к другому результату.

Все это нашло свое отражение в Постановлении Пленума ВС РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства», в котором зафиксировано:

для доказывания факта нарушения законодательства о защите конкуренции по общему правилу требуется проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке;
аналитический отчет о результатах анализа относится к письменным доказательствам и должен отвечать требованиям закона, предъявляемым к данному виду доказательств;
аналитический отчет не предопределяет выводов о наличии (отсутствии) антимонопольного нарушения, не имеет заранее установленной силы по отношению к иным доказательствам и подлежит оценке судом наряду с прочими доказательствами;
суд вправе назначить экспертизу по вопросам анализа состояния конкуренции на товарном рынке, имеющим значение для правильного разрешения дела.

По итогам выступления Артем Молчанов сделал выводы:

товарный рынок – объективная экономическая реальность. Применение антимонопольного законодательства без его исследования невозможно;
результаты экономического анализа состояния конкуренции – обязательное письменное доказательство в деле о нарушении антимонопольного законодательства. Такие доказательства может представить как антимонопольный орган, так и хозсубъект;
объем анализа рынка различен в зависимости от целей исследования;
анализ рынка характеризует рынок, а решение по делу устанавливает факт нарушения законодательства.

Таким образом, четкая связь вопросов экономики и права, необходимость оценки экономических процессов при принятии любого решения – это достаточно серьезный шаг вперед в понимании экономического регулирования, в оценке экономического регулирования.

Вице-президент по взаимодействию с органами государственной власти и связям с общественностью ПАО «МТС», член правления ОКЮР Руслан Ибрагимов, комментируя выступление Артема Молчанова, отметил, что в его докладе красной нитью проходит мысль о необходимости анализа товарных рынков, и это действительно важно, но почему ФАС России свой анализ рынка предоставляет в конце рассмотрения дела? И бывают ли споры по результатам анализа рынка между участниками разбирательства и антимонопольным органом?

Артем Молчанов ответил, что такие процедурные споры, во-первых, бывают, даже внутри самого антимонопольного органа. Так, есть процедура подготовки отчета по анализу рынка, и в случае внутренних разногласий есть процедура разрешения таких споров. Во-вторых, споры по анализу рынку с хозсубъектом также бывают по самыми различными основаниями: неправильно определены границы рынка, география и т. д., что может иметь очень серьезное значение. В связи с этим антимонопольный орган призывает участников разбирательств более активно предоставлять информацию о том рынке, на котором они действуют, чтобы административное разбирательство в антимонопольном органе было более квалифицированным и чтобы в дальнейшем не перегружать судебные инстанции.

Что касается момента предоставления анализа рынка, Артем Молчанов согласился с предложением Руслана Ибрагимова, что такой анализ рынка необходимо предоставлять сторонам в начале процедуры разбирательства или по крайней мере зафиксировать временные рамки, когда такой анализ рынка предоставляется, в том числе через разъяснения антимонопольного органа.

Одна из сессий конференции была посвящена цифровой трансформации. Директор Института развития конкуренции и антимонопольного регулирования СПбГУ, помощник руководителя ФАС России, судья в отставке Алефтина Тимошенко высказалась категорически против рассмотрения деятельности антимонопольного органа как оказания услуг. Для сравнительного анализа была упомянута ФНС России, которая сегодня рассматривает себя как компанию, предоставляющую сервис, а налогоплательщиков как клиентов. Но ФАС России, по мнению спикера, трудно представить сервисной, клиентоориентированной компанией, поскольку нет и не может быть ответа на вопрос, кому служба оказывает услугу: потерпевшему, который обратился к регулятору с просьбой помочь разобраться с доминантом, или лицу, в отношении которого проводится расследование?

Тем не менее, заключила Алефтина Тимошенко, ФАС России тоже создает комфортную среду и «вписывается в условия общественного сервисного договора». Это проявляется в следующем: уже в течение пяти лет антимонопольная служба рассматривает дела по ВКС (дистанционно), что было особо востребовано в период пандемии, организована техническая возможность подавать любые документы в электронном виде, в том числе по вопросу о согласовании сделок.

В то же время спикер отметила, что если мы будем говорить в целом о цифровизации, о цифровых платформах – да, они сегодня занимают важное место в нашей жизни и не только в товарообороте. Это очень удобный инструмент. Но чем мы будем платить за эти удобства? Какими персональными данными готовы поделиться? Какими издержками свободы заплатим за нужные сведения, хороший результат? Разработанный ФАС России пятый антимонопольный пакет позволит обеспечить эффективность мер антимонопольного контроля современных цифровых рынков и повысить защищенность прав и интересов потребителей и добросовестных участников цифровых рынков от возможных проявлений монополистической деятельности. Хотя представляется, что в будущем потребуется специальный институт по защите прав участников на цифровых рынках.

«Самая насущная задача, которая сегодня поставлена государством перед антимонопольным органом – это вопрос справедливости в ценообразовании, формировании тарифов как в целом, так и в первую очередь на предметы первой необходимости для населения. И вообще, на мой взгляд, вопрос справедливости для юристов крайне важный. Как принцип справедливости сочетается с вопросом экономической эффективности в деятельности бизнеса, на мой взгляд, требует сегодня самого серьезного обсуждения юристами и экономистами», – считает Тимошенко.

Опубликовано по адресу: cljournal.ru/news/21814/